第一节：朝堂之争
公元前207年，冬。
咸阳宫的朝堂上，一场激烈的争论正在进行。
争论的焦点，是帝国的制度——分封，还是郡县？
主张分封的，以淳于越为首。淳于越是齐国的博士，博古通今，口才极好。他站在朝堂上，慷慨陈词：“陛下，殷周之王，绵延千载，皆因分封子弟、功臣以为藩辅。今陛下并天下，而子弟为匹夫，若有田常、六卿之臣，无辅弼，何以相救哉？”
他引经据典，说得头头是道。不少大臣频频点头。
主张郡县的，以李斯为首。李斯站出来，冷笑道：“淳于博士，你错了。周文王、周武王分封子弟，开始是好的。可几百年后，诸侯互相攻伐，周天子管不了。陛下统一天下，靠的是郡县制。郡县制下，地方官由朝廷任免，做得好升，做不好降，做坏了杀。谁敢反？”
淳于越不甘示弱：“李斯，你太天真了。郡县制虽好，可没有藩屏。万一中央有变，谁来护驾？”
两人你来我往，争得面红耳赤。
嬴政坐在王座上，一直没有说话。他的脸色平静，看不出喜怒。嬴瑶坐在他旁边，安安静静地听着。她知道，这不是一场普通的争论。这是在决定大秦的未来。
散了朝，嬴政把嬴瑶叫到书房。
“瑶儿，你说，分封好，还是郡县好？”
嬴瑶想了想，说：“父皇，瑶儿觉得，郡县好。分封虽能藩屏中央，可日久必生离心。周朝就是例子。郡县虽无藩屏，可地方官由朝廷任免，做不好就换，做坏了就杀。谁敢反？而且，郡县之下，政令统一，法令通行。分封之下，各搞一套，天下还是一盘散沙。”
嬴政点了点头。他其实早就想好了，问女儿，只是想听听她的想法。
“瑶儿，你说得对。朕要废分封，行郡县。”
第二节：李斯拟诏
嬴政把李斯叫到书房，关上门，谈了一整夜。
“李斯，”嬴政说，“朕决定，废分封，行郡县。你拟一份诏书，明天朝堂上宣读。”
李斯跪下：“陛下英明！臣这就拟。”
李斯花了整整一夜，拟好了诏书。诏书写道——
“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”
嬴政看了诏书，改了几个字，然后说：“三十六郡不够。朕的江山，不止三十六郡。改——分天下以为四十二郡。”
李斯愣住了：“陛下，四十二郡？”
嬴政说：“对。四十二郡。北至九原，南至日南，东至临淄，西至陇西。朕的江山，比周朝大十倍。四十二郡，不算多。”
第二天朝堂上，李斯宣读了诏书。群臣鸦雀无声。淳于越脸色铁青，想反驳，可看到嬴政的眼神，把话咽了回去。
嬴政环顾群臣，缓缓说道：“诸位，朕知道，你们有人不同意。可朕决定了。从今天起，天下不再有诸侯，只有郡县。朕的江山，不分封，不裂土。天下，是天下人的天下。”
群臣跪下，齐声高呼：“陛下英明！万岁！万岁！万万岁！”
嬴瑶跪在人群中，抬起头，看着父亲。他的脸上没有笑容，可他的眼睛很亮。她知道，他做了一件大事。一件比统一天下还大的事。
第三节：四十二郡
诏书下达后，嬴政开始划分郡县。
他把天下分为四十二个郡。每郡设郡守（行政长官）、郡尉（军事长官）、郡监（监察长官）。郡下设县，县下设乡，乡下设亭，亭下设里。
四十二郡的名字，每一个都是嬴政亲自定的——
关中地区：内史、陇西、北地、上郡。
中原地区：三川、河东、南阳、南郡、九江、泗水、巨鹿、齐郡、琅琊、会稽。
北方边疆：九原、云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东。
南方新拓：汉中、巴郡、蜀郡、黔中、长沙、南海、桂林、象郡、闽中。
西部地区：安定、天水、武都、陇西、金城、张掖、酒泉、敦煌。
四十二郡，像四十二块拼图，拼出了大秦的版图。嬴政看着地图，心里很满意。这块版图，比周朝大十倍，比六国加起来还大。
嬴瑶跟着父亲看地图，指着南海郡问：“父皇，这里靠海，叫什么？”
嬴政说：“南海。南边的大海。”
嬴瑶又问：“桂林郡呢？那里有桂林吗？”
嬴政笑了：“有。桂林山水甲天下。朕没去过，可听人说过。”
嬴瑶说：“父皇，瑶儿想去看看。”
嬴政摸了摸她的头：“好。等天下安定了，朕带你去。”
第四节：郡守之选
郡分好了，可谁来当郡守，是个大问题。
嬴政下令：郡守由朝廷直接任命，不世袭，不封土。做得好，升；做不好，降；做坏了，杀。郡守每三年考核一次，考核不合格的，撤职查办。
消息传开，天下震动。六国的旧贵族们慌了——他们以为，秦国也会像周朝一样，分封诸侯，给他们一块地。可现在，不分封了，他们什么也捞不到。
有人抱怨，有人骂，有人偷偷串联。嬴政不为所动。他对李斯说：“那些六国贵族，想分封？做梦。朕的江山，不分给任何人。天下的土地，是天下人的。谁也别想占为己有。”
李斯犹豫了一下，说：“陛下，不分封，宗室怎么办？陛下的儿子们，不给封地吗？”
嬴政沉默了一会儿。他想起自己的儿子们——扶苏、胡亥、将闾、高、等等。他们有的贤，有的不肖。给他们封地，他们会争；不给他们封地，他们会怨。
“李斯，”他说，“朕的儿子，不给封地。他们是皇子，不是诸侯。他们可以在咸阳住，可以在宫里住，可不能有封地。有封地，就有兵；有兵，就会乱。”
李斯跪下：“陛下英明。”
嬴瑶听到这件事，心里有些不是滋味。她知道，父亲做的是对的。可她也能理解那些皇子的心情——没有封地，就没有根基；没有根基，就没有安全感。
她去找父亲，轻声说：“父皇，皇子们没有封地，心里会不安。瑶儿觉得，可以给他们一些产业，比如田地、商铺、宅院。让他们有钱花，有饭吃，不至于怨天尤人。”
嬴政想了想，点头：“好。就按瑶儿说的办。每个皇子，赐良田千亩，商铺十间，宅院一座。不封地，不掌兵。”
诏书发下去之后，皇子们虽然还有怨言，可也不敢再闹了。